Interviewreeks met ambtelijke top over beter benutten gedragskennis - Noor Sanders, DG Fiscale Zaken

Het benutten van gedragswetenschappelijke kennis moet binnen 10 jaar systematisch en structureel verankerd zijn in het beleid, de uitvoering, het toezicht en de communicatie binnen de Rijksoverheid. Daarvoor is tijdens de kenniskamer “Beter benutten van gedragswetenschappelijke kennis” op 9 september 2025 het startschot gegeven. In deze interviewreeks gaan we in gesprek met enkele ambtelijke leiders die zich hiervoor inzetten. Dit keer is dat Noor Sanders, directeur generaal Fiscale Zaken van het ministerie van Financiën.

Noor, is er een bepaald gedragsinzicht dat je herkent in jouw werk?

"Ja, wat ik geregeld zie, is dat wij een bepaald beeld hebben van hoe beleid uitpakt. Dat geldt ook voor de buitenwereld, inclusief media en politiek. De burgers of bedrijven die geraakt worden, zijn vaak heel vocaal. Maar de ‘silent majority’ hoor je niet. Het risico bestaat dan dat wat luider klinkt in de beeldvorming de waarheid wordt – ook al laten de feiten iets anders zien.  

Daarnaast zie ik in ons werk een vorm van risicoaversie. We hebben de neiging om alles zo veel mogelijk dicht te timmeren en zo onzekerheden uit te sluiten. Maar daarmee komen we in de praktijk niet altijd verder; soms leidt dit juist tot stilstand."

Welke gedragskennis gaat er schuil achter al het fiscale instrumentarium dat we in Nederland hebben?

"Het is goed om eerst te benoemen dat fiscaal beleid verschillende functies vervult. De primaire functie is natuurlijk het innen van belastingen en het zorgen voor voldoende belastingopbrengsten. Ook daarbij speelt gedragswetenschap een belangrijke rol.

Dat zie je bijvoorbeeld terug in de ramingen. We kijken daarbij niet alleen naar de directe effecten van een beleidsmaatregel, maar houden ook rekening met gedragseffecten. Als mensen weten dat een regeling binnenkort verandert, kunnen zij bijvoorbeeld vlak daarvoor nog snel gebruikmaken van de bestaande regeling. Ook kan het gebeuren dat mensen uitwijken naar alternatieven. Bij de inschatting van de opbrengsten en kosten van beleid wordt dus nadrukkelijk rekening gehouden met hoe mensen en bedrijven naar verwachting op veranderingen reageren.

Maar we hebben fiscaliteit natuurlijk ook als sturingsinstrument. Dan is het juist expliciet bedoeld om gedrag te beïnvloeden. Daar zijn verschillende voorbeelden van. Denk aan accijnzen op tabak en alcohol. Ook de discussie over een suikertaks gaat niet alleen over het genereren van inkomsten, maar ook over het stimuleren van gezondere keuzes door het ontmoedigen van de consumptie van suikerhoudende producten."

Wordt gedrag volgens jou voldoende meegenomen in het fiscale beleid?

"Ik vind dat we op veel manieren al rekening houden met gedrag. Doen we dat volledig? Nee, dat denk ik niet. Dat komt deels doordat sommige effecten simpelweg moeilijk vooraf te voorspellen zijn. Soms zie je pas na invoering van beleid hoe mensen reageren. Maar ik denk ook dat we vraagstukken soms te rationeel of te macro-economisch benaderen.

De CPB-modellen zijn voor ons bijvoorbeeld belangrijk. Daar zit impliciet de aanname in dat gedrag zich voldoende laat vangen in economische modellen. Die modellen zijn onmisbaar voor het vormgeven van macrobeleid, maar tegelijkertijd bestaat de gemiddelde burger niet.

Uiteindelijk moet je de uitkomsten ook vertalen naar concrete situaties. Wat betekent beleid voor iemand die alleen woont, meerdere banen heeft om rond te komen, of een huishouden heeft dat niet past binnen de standaardcategorieën die in modellen worden gebruikt? Juist die situaties hebben we vaak minder goed in beeld. Daar kunnen we volgens mij nog stappen in zetten."

Kun je daar een concreet voorbeeld bij geven?

"Ja, dat zie je bijvoorbeeld terug in de discussie over de uitspraak dat werken meer moet lonen. Vaak kijken we daarbij naar de marginale druk als het belangrijkste mechanisme. De reflex is dan dat de aandacht vooral uitgaat naar de cijfers en percentages. Maar wanneer je met gemeenten en inwoners spreekt, hoor je vaak iets anders. Voor veel mensen gaat het niet om een paar euro meer of minder. Het gaat om onzekerheid. Mensen weten vaak niet goed wat de gevolgen zijn van meer gaan werken voor hun inkomen of toeslagen. Ze zouden het soms prima vinden om ongeveer hetzelfde over te houden als daar meer kansen, ontwikkeling of perspectief tegenover staat. Wat hen tegenhoudt, is de angst om erop achteruit te gaan.

Dat roept voor mij de vraag op of we altijd de juiste instrumenten gebruiken om gedragseffecten goed in kaart te brengen. Begrijpen we voldoende wat mensen daadwerkelijk drijft, of kijken we soms vooral naar de mechanismen die in onze modellen zichtbaar zijn?"

Zie je daar kansen?

"Jazeker. En volgens mij zijn we daar ook actief mee bezig. Het feit dat we ook een gedragsexpert binnen ons directoraat  hebben, laat dat al zien. Zo heeft hij onlangs onderzoek gedaan naar de perceptie van marginale druk. Dat soort onderzoeken vind ik heel interessant. De vervolgstap is volgens mij om die inzichten nog sterker te verbinden met de kennis en onderzoeken van de Belastingdienst en te vertalen naar beleid. Heb je bijvoorbeeld andere wetgeving nodig, of moet je meer naar communicatie instrumenten kijken? Juist door beleid en uitvoering dichter bij elkaar te brengen, kun je een completer beeld krijgen en betere interventies doen.

Daarbij helpt het om te werken met realistische persona's. Niet om weer een nieuw model te bouwen, maar om beleid te toetsen aan situaties die we daadwerkelijk in de praktijk tegenkomen. Ook hebben we een klankbordgroep ‘mensen en fiscaal beleid’. Die betrekken we al in een vroeg stadium bij nieuwe ideeën en beleidsrichtingen. We vragen hen dan vanuit hun praktijkervaring te reflecteren op voorstellen voordat deze verder worden uitgewerkt."

Wat is volgens jou de noodzaak voor het structureel verankeren van gedragskennis binnen de rijksoverheid?

"Volgens mij is dit een conditio sine qua non. Als wij beleid maken dat iedereen in Nederland raakt, dan kunnen we dat niet goed doen zonder te beginnen bij de mensen en bedrijven voor wie dat beleid bedoeld is. En ook achter bedrijven zitten uiteindelijk mensen. Het zijn geen abstracte entiteiten of robots; het zijn mensen die met beleid moeten omgaan en erop reageren.

De vraag moet dus altijd zijn: wat doet dit beleid met het gedrag van mensen? Of het nu gaat om een stimulans, een verplichting of een boete. Neem tabaksaccijns. Dat brengt geld op, maar is ook bedoeld om roken te ontmoedigen. Er kan een punt ontstaan waarop verdere verhogingen niet meer leiden tot minder roken, maar juist dat mensen alternatieve of illegale routes gaan zoeken. Dan verandert ook het effect van de maatregel. Het kan zijn dat de belastingopbrengsten afnemen, terwijl tegelijkertijd onduidelijk wordt of het gezondheidsdoel nog wordt bereikt."

Welke rol zie jij hierin voor jezelf als ambtelijk leider?

"Zoals eerder gezegd, begint het met de vraag hoe beleid uitpakt voor de mensen en bedrijven die ermee te maken krijgen. Het antwoord daarop vind je niet door simpelweg bij ieder beleidsvraagstuk een gedragswetenschapper toe te voegen. Veel belangrijker is dat het denken vanuit mensen een vanzelfsprekend onderdeel wordt van hoe we werken.

Als ambtelijk leider wil ik daar zelf ook het goede voorbeeld in geven. Dat doe ik bijvoorbeeld door werkbezoeken af te leggen, gesprekken te voeren en te proberen te begrijpen wat mensen drijft. Door eens mee te lopen bij een balie van de Belastingdienst en te horen welke vragen en problemen mensen in de praktijk tegenkomen. Door bij bedrijven langs te gaan en te praten over hoe fiscaal beleid hun investeringsbeslissingen beïnvloedt. En vooral door die signalen niet alleen als een interessant of beleefdheidsbezoek te zien, maar ze ook serieus mee te nemen in de beleidsvorming."

Tot slot, aan welke ambtelijk leider wil je het stokje van deze interviewreeks overdragen? En welke vraag zou jij die persoon willen stellen?

"Ik geef het stokje graag door aan Mark Roscam Abbing, directeur-generaal Landelijk Gebied en Stikstof en waarnemend DG Natuur en Visserij.

Mijn vraag aan hem is: Hoe ga je om met weerstand en sterke emoties bij een groep waarmee je tegelijkertijd moet samenwerken om maatschappelijke doelen te bereiken? En welke rol spelen gedragsinzichten volgens jou bij het herstellen van vertrouwen en het creëren van draagvlak voor verandering?"